内容提要：推行生态环境第三方治理是落实十八届三中全会精神、改善湘江水质、推进两型社会与生态文明建设的新举措。探索生态环境第三方治理，必须解决资金来源、市场运作、技术经验、责任监管等难点问题。推进湘江流域第三方治理，重点在于构建第三方治理的资金引导机制、市场规范机制、主体培育机制、跨区域协调联动机制和法制保障机制。

 

党的十八届三中全会明确提出“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”，这是环境治理机制的重大创新，对于彻底改善湘江流域水质，充分调动社会资本，将市场力量与政府作用融合，实现同频共振，全面完成湘江流域污染治理任务，还流域内百姓一个真正的“莱茵河”具有重要的理论价值与实践意义。

一、湘江流域生态环境治理的紧迫性及传统治理模式问题分析

湘江是湖南名副其实的母亲河。但长期以来，全省80%的重金属污染集中在湘江流域。自“十五”以来，湘江的汞、镉、铬、铅排放量居全国首位，砷排放名列全国第二，砷和镉的超标率接近30％，二氧化硫和化学耗氧量(COD)的排放量居全国前列，湘潭、株洲两个城市万元产值排水量位列全国113个重点城市的前5位。这也使得湘江成为了全国重金属污染最为严重的河流之一。

为了治理湘江，国家和湖南做出了大量努力。自2006年开始，湖南就拉开了湘江治理的大幕。2008年，时任省长的周强提出了“打造东方莱茵河”的远景目标。2011年，《湘江流域重金属污染治理实施方案》获国务院批准，湘江流域治理纳入国家治理战略，自方案实施以来，中央、省级财政累计投入33.2亿元资金，用于郴州三十六湾、衡阳水口山等8个重点区域和一批重点项目污染整治。2013年，湖南省将湘江流域重金属污染治理列为“一号重点工程”。然而大量资金的投入换来的仅是“有所改善”，离“人水和谐”、“东方莱茵河”的目标差距还很大。

从多年的湘江流域生态环境治理实践来看，环境污染问题一直得不到根本改善，其中，不仅有企业缺乏社会责任和有效监管，排污企业自觉控污减排的意识比较淡薄等原因。更主要的是，目前我国环境污染治理依然采用政府主导的一元治理模式，仍然沿用“谁污染、谁治理”的思路，由排污企业自行解决治理问题。随着市场经济体制的不断完善，这种传统治理模式受到越来越多的质疑与挑战。因为在这一模式中，一方面政府采用环境管制方式，通过行政手段强制限制排放，但由于惩罚力度较小，政府执法监管能力有限，企业偷排成本低，生产者往往宁愿选择缴纳排污费，不时的偷排来解决其污染排放问题。另一方面，政府既充当“裁判员”和“监管员”，又当“运动员”，将项目投资决策权、财务自主权、治理效果评判权集于一身，政府对污染问题事无巨细大包大揽，但政府受制于政策目标权衡、资金来源单一且短缺、知识与信息不足、公众参与程度不高等因素，时时遭遇资金、技术、经验和监管等多方面的困境，最终导致政府对污染治理独力难支的困局。

如何突破这一困局？正如省委书记徐守盛同志、省长杜家毫同志所说，“打好污染治理攻坚战，根本出路在改革创新”。通过市场机制引入专业化第三方，确立“污染者付费、专业化治理”新思路，以第三方治理改善湘江流域生态环境治理效果，打造“绿色湖南”，正当其时且势在必行。

二、推行第三方治理模式需解决的主要难点

环境污染第三方治理是指通过引入市场机制，由排污企业采取付费方式，把治理污染设施的建设、运营维护交给专业化的第三方企业来完成，实现“产污”和“治污”分离。政府也能“集约瘦身，轻装上阵”，集中于引导与监管。在流域治理问题上，是国际上普遍采用的治理模式。其基本特点是：实行以法律制度为基础，以市场化为运作模式，以公众参与为根本原则，以政府严密监管为保障，以跨流域管理为依托，通过多方合作，实现治理目标。

相比于传统治理模式，第三方治理模式：有利于提高工业的治污效率；有利于增强政府的执法效能；有利于降低环境风险；有利于刺激环保企业发展与产业转型升级。

但就我国而言，推行第三方治理模式仍存在系列困难：

（一）政府扶持政策不配套。引导环境服务业发展的财政资金投入不足；现行税制中涉及环境服务业的税收扶植政策较少，且多以临时性、阶段性的为主，缺乏系统性；同时，促进环境服务业发展的投融资政策不配套，从商业银行获得信贷资金支持的难度较大。一旦出现融资困难，就会使得环境服务企业在出现经济风险时，难以通过融资渡过难关。

（二）环保市场化运作不成熟。一是盈利模式不成熟。目前除了污水处理和垃圾焚烧发电这两类项目外，土壤修复、农村环境连片整治和污泥处理处置等项目的盈利模式还比较模糊。在一些环境工期长、见效慢的治理项目中，第三方企业承担风险成本较大，影响了相关企业采用这一模式开展项目的积极性。二是环境服务收费与评价标准缺乏。目前我国还没有建立一套完整的环境治理成本估算和治理效果的后评价标准，以及与之配套的对技术、从业人员和提供服务的第三方的评价体系，环境服务收费标准面临着价格低与效果佳的两难选择。三是支付信用机制尚未建立。如果采取委托运营方式，支付不到位将会影响环境服务企业的运行，最终导致两方扯皮。而如果采用BOT方式，由环保企业先行垫资，更会扩大其对支付信用的依赖性。

（三）环保产业发展不成熟。一是产业结构不合理。尽管近年来湖南省环保产业发展迅速，但以制造环保设备为主，提供专业环境服务的企业较少，环境服务业尚不足湖南省环保产业总数的10%，仅为国外环境状况良好的国家的三分之一，产业结构有待进一步优化。二是产业集约化水平低。湖南省环保产业纵向整合和横向专业分工及协作水平低下。环保企业缺乏大规模、高效率的集约化生产，服务类型单一，全方位的服务体系尚未建立，对环境保护任务支撑不足。三是技术研发集成不足。在世界先进国家面前，我国环境服务业显得过于“瘦小”，多以掌握常规的治理技术为主，核心治理技术储备不足，特殊类型治理技术缺乏，在解决复杂的流域生态污染问题时显得力不从心。

（四）责任监管机制不健全。一是责任约束机制不健全。在排污企业签署并严格履行合同前提下，合同的签订与履行是否意味着治污法律责任随之发生转移？目前我国还缺少明确的相关法律依据。而一旦环境服务企业不按合同履行义务，排污企业将面临罚款、承担刑事责任等风险。二是政府监管能力不足。如果合同双方均不能很好地履行相应的义务，则政府的监管工作复杂性增加，工作量变大。同时第三方治理作为一个标准的合同环境服务，面临着复杂商务和技术问题的矛盾分析、权利责任认定和争议处理等难题。 

三、湘江流域环境污染治理推行第三方治理机制的构想

根据项目情况，环境污染第三方治理主要有三种运作模式：一是适用于公用事业领域的PPP模式；二是适用于新建、扩建项目的“委托治理服务”型；三是适用于已建成项目的“托管运营服务”型。第一种与后两种模式的区别在于是否为公共领域环境治理项目，政府是否参与投资；而第二种与第三种模式的区别在于环境服务企业是否拥有治污设施的产权，前者拥有或者部分拥有产权，后者不拥有产权，只接受排污企业托管，负责其治污设施运营管理。

然而，无论是采取哪一种类型，都可以从以下几个方面构建和完善第三方治理机制，为湘江流域环境污染第三方治理的有效运行和顺利推广提供参考。

（一）构建第三方治理资金引导机制。一是设立清洁低碳专项基金。省政府从排污收费、专项污染治理资金、国有资产拍卖资金中拿出一部分设立清洁低碳基金，初期基金100亿元规模，引导民间资本进入环境污染治理领域。在贷款利息和期限上适当放宽条件，并采取“先试点，后推广”方式进行。二是合理利用经济政策杠杆。初期利用财政资金，以奖代补方式对采取第三方治理模式的治理项目进行奖励。制定对电厂脱硫脱硝、大型企业污染等重点领域相关企业的税收优惠与减免政策。鼓励金融信贷机构创新应收账款、收费权质押贷款等服务，加大对符合环保要求和信贷原则的专业治污企业和项目的资金支持。支持第三方治理企业上市融资，发行企业证券等。鼓励担保公司为环境服务产业发展提供融资担保服务，探索建立政策性拨款预担保贷款等创新型贷款担保模式。实施环境保险制度，引导保险公司开发有关环境保险产品。三是引导民间投资进入。贯彻十八届三中全会精神，放宽资本准入限制，创新民间资本进入方式，优化民间投资服务环境，加强湖南省环境服务业公共信息平台建设，并充分发挥湖南省环保产业协会的作用，重点引导资金投向湘江流域水污染、大气污染和重金属污染治理等领域。

（二）构建第三方治理市场规范机制。一是完善成本核算机制。根据行业划分标准，依据现有经济技术条件、行业污染治理的平均成本和运营企业的合理利润水平等情况，由政府对不同类型的行业制定工业污染治理的门槛价格。二是完善绩效评价标准机制。以环境影响评价工作为基础，以环境服务完成后的实际情况为依据，建立设施运营服务标准和运营绩效评价体系，建立第三方技术评估与专家评估相结合，以第三方评估为主、专家评估为辅的新型环境技术评价体系。三是构建第三方中介支付机制。为建立双方履约信任，引入第三方中介支付机构，由第三方作为信用担保，排污企业先将治污费用存入中介机构，待确认环境服务公司达标排放后，再由中介机构将治污费转给环境服务公司。

（三）构建第三方治理主体培育机制。一是努力培育做强环保企业。强化环保企业技术创新主体地位，支持技术创新能力建设。帮助有潜力的中小环保企业成立技术开发中心，促进环保科技成果转化推广。加强创新创业人才基地建设，加快吸引经验丰富、技术过硬的高层次专业人才来湘创业就业；依托重大人才工程，大力培养环保科技创新、工程技术等高端人才。二是合理规划湘江流域环境服务业相关领域和产业布局。结合湘江流域环保产业发展实际，优化产业结构，提高环境服务业比重。编制湘江流域环境服务业集聚地发展规划、建设标准、认定机制和示范机制，引导环保产业集聚。培育龙头企业，整合环保与科研力量，形成“环境专科医院”，促进环境服务业的系统化、专业化、集约化发展。

（四）构建湘江流域污染跨区域协调联动机制。一是统一规划。湘江流经区域、管理部门克服“属地管理”模式局限，达成共识，互相配合，强化整体意识，就资源分配、资金投入、权责分配、排污量标准统一、事故追责、生态赔偿等问题建立一整套全流域管理领域集理论基础、技术体系和政策框架为一体的系统解决方案。二是区分责任。根据主体功能区规划和生态保护的目标以及区域间经济社会发展水平，分配差异性污染排放总量。推动湘江流域各地区间建立横向生态补偿机制，明确责任和补偿办法。在水质超标的交界断面，依据“谁污染，谁付费补偿”和“谁受益谁补偿”的原则，实行扣缴流域生态补偿金政策，遏制跨界水污染。三是共同监管。打破条块分割，建立区域流域联防联治管理模式，在湖南省环保厅统一规划下，开展湘江流域的水、气等生态环境的信息共享与联动监测；积极探索“部门联动”的新模式，协调流域区域间政府的合作和配合，由省级职能部门指导、支持各市相关职能部门联合开展流域治理监管执法，共筑联合监管格局。

（五）构建第三方治理法制保障机制。一是完善第三方治理责任机制。以双方严格遵守合同为前提，坚持“谁排放谁负责”原则，从法律层面调整责任主体，划清合作双方责任。一旦发生违法排污行为，执法部门根据合同厘清双方责任。二是完善第三方治理监管机制。建立公众参与的监督平台，逐步实现由政府行政监管向政府监管与社会监督相结合的转变。定期公布项目情况，实行负面清单制度。建立诚信档案，将诚信档案作为项目考评验收和提供政策优惠的重要依据。三是构建湘江流域污染考评倒逼机制。督促各地政府尽快出台实施区域差别化环保准入和环境治理项目验收指导意见，加强对各地环保部门的治污工作考评，实行重点行业总量控制制度，依法强化污染企业第一责任，严格污染物排放标准，催生流域内八市政府、重点行业、排污企业加大治污力度、开展第三方治理的动力。

（课题主持人：谈文胜，主要研究人员：颜佳华、蒋文武、龙文、刘晓霞、尹铁凡、方炼勇、戴娜、唐志远）