摘要：办大学需要大量的经费资源，建立经费资源在大学组织内部的合理分配机制是政府与社会同时关注的焦点议题。分析美国五所一流公立大学的预算模型和预算系统，发现其内部资源分配路径和包含在内的一系列指导性原则对建立多元化混合制资源分配体系、明确权力角色职责、平衡大学内部各方利益诉求起着决定性作用。美国一流公立大学经费资源的科学配置为我国“双一流”建设高校内部资源配置与内部治理提供了经验借鉴。
关键词：内部资源配置；美国一流公立大学；预算模型；预算系统
一、问题的提出
大学内部可分配资源包括人、财、物等有形资源及社会声誉、大学文化等无形资源。本文讨论的内部资源主要是指大学从政府、市场和社会获得的可参与大学预算的经费资源。办大学需要大量的经费资源（以下简称资源），尤其是一流大学更是资源消耗的“富贵家族”。尽管世界一流大学在规模、类型、建校目的与办学理念方面存在极大的差异，但这些高校在维持日常运行过程中均面临一个共同的问题，即如何根据学校战略发展需求对大量资源进行灵活且高效的分配与管理。事实亦然，我国有些“双一流”建设高校的年度经费预算已逼近甚至超过美国诸多包括普林斯顿大学、麻省理工学院在内的世界一流大学。因此，在“双一流”建设过程中，我们不仅“不能过度依赖资源要素并以此增长为动力”［1］，还必须通过科学配置教育资源提升大学办学治校效率。这就是研究大学内部资源配置的意义所在。
早在提出“好大学”概念时笔者就强调，“实施经费资源的开发利用、经费资源的分配与管理、学校资产的利用与管理等制度的主要目的是解决资源配置管理的随意性，以及大学的弱成本意识和财务制度不健全的问题,应从制度上杜绝漏洞和浪费，科学规范资源配置方式，提髙资源利用效益和效率”［2］。笔者作为首席专家承担的教育部重大课题攻关项目“高校内部治理体系现代化的理论体系创新与实践研究”的一项调查，覆盖了全国六大区近100多所本科以上高校的校领导、中层干部及学者共1299位受访者，其中50.12%的受访者把“（我国）高等学校资源配置不科学，资源管理效率低”视为“（我国）高等学校内部治理体系及其要素存在的主要问题及原因”，34.57%的受访者把“（高校）资源配置及管理简单化问题和平均主义倾向严重”视为“现行高校内部治理体系运行过程中存在的主要问题”。［3］由此可见，我国大学内部资源配置存在的问题具有普遍性。此外，2004年全国两会召开前夕，笔者正在清华大学担任访问教授，时任主管高等教育的教育部副部长吴启迪教授约请我去她办公室,与我讨论的问题就是“985工程”建设高校如何提升经费使用效率。由此说明，大学内部资源配置效率不高是一个由来已久的问题，它主要体现在以下方面：
第一，多数大学对谋求更充足的资源比较重视，但对已有资源的科学配置与配置效率不够重视。其实对一个非生产性的巨型学术组织而言，节流亦即减少不必要的开支尤其是避免可能成为沉默成本的开支与开源同样重要甚至更为重要。因为大学作为极度依赖资源的组织，再多的资源对其而言都是有限的，因此资源不足成为制约大学尤其是研究型大学高质量发展的瓶颈。遗憾的是，在经费资源有限的情况下，具有节流意识且自觉加强成本控制以减少开支、提升资源利用效率的大学并不多。
第二，大学年度预算编制简单化。长期来我国大学的内部预算编制主要依据参与分配单位的人头数如学院（学系）的师生数及学科性质，以该校上一个财政年度的预算分配数额为基数乘以该校本年度总经费的增长比例（或减少比例）为分配原则。这种所谓“基数加增长”的经验型预算分配模式，使大学管理者受制于有限理性（boundedrationality）［4］，虽然简单直接且易于操作，但其忽视了影响分配的要素，如与时俱进的学科发展需要、知识贡献、人才培养质量、学术平台及其团队建设等，由此导致该分配模式不仅过于粗糙，而且违背了大学作为竞争性学术组织的资源配置必须体现的效率优先原则。尽管一些大学可能通过安排专项经费或校长基金项目作为经费分配的调节机制，但由于这种内部资源配置模式并未较好地反映和充分遵循大学作为人才培养和知识创新的学术组织运行和发展的基本逻辑及规律，对大学的属性及其发展需要的特殊性和资源配置效率考虑不足，从资源对于大学发展的重要性来审视，完全可以将其视为既缺乏科学性又不利于调动大学内部组织积极性的“大锅饭”资源分配模式。
一所治理良好的大学的明智之举首先在于资源配置模式的科学性以确保资源配置与利用的高效率。“正是对来之不易的资源格外珍惜，欧美大学在资源的分配上有一套完整的先评估再分配的科学制度。挥霍浪费资源或资源使用效率不高在欧美大学都是不能容忍的，况且在制度上也无此可能。”［5］我国大学的资源配置管理制度亟待改造，其改造的目的不仅在于克服粗放式、简单化配置资源的问题，更在于建立和完善大学经费资源科学配置的规范模型，强调整体设计以从制度上杜绝漏洞。
二、美国一流公立大学预算系统的核心要素 大学经费配置包括预算模型与分配，预算模型是事先制定的一系列经费分配规则或分配路径，分配是大学决策层按照预算模型将学校经费资源在各单位之间进行分布调配。一般而言，预算模型是制定内部资源配置相关规章制度的基础，而分配高度依赖规章制度以及学校领导和决策者的自由裁量（discretion），包括经验以及分配过程中权力博弈和价值取向等要素。在大学内部资源配置过程中，预算模型和分配之间存在一定程度的相互形塑关系，即预算模型将参与预算的相关者的自由裁量（本文主要指校级行政权力的使用）限制在一定的框架中，并保证大学决策者可以根据学校的使命与愿景以及学校发展的实际需要不断修正预算模型。为了对构成大学内部资源科学配置框架的两个基本要件即大学预算模型与内部资源分配有清晰的了解，本文以美国一流公立大学为例，在考察和描述多所案例大学内部资源配置框架——基本预算模型的基础上，分析讨论美国一流公立大学预算系统的模型结构和特征，由此发现并提炼其中的共通性，然后纳入决策者的自由裁量要素（discretionaryelements），梳理和归纳美国公立大学内部资源配置遵循的指导性原则。上述工作对我国大学了解并借鉴美国公立大学内部经费资源配置的成功经验，逐步完善我国大学经费资源配置模型具有积极意义。 在讨论大学资源配置模型及其原则之前，有必要对大学预算模型（budgetmodel）和大学预算系统（budgetsystem）两个容易混淆的概念加以厘定和区分。大学预算模型是一套整合预算要素的逻辑规则，亦可概括为收入预算和支出预算的类型和数量在大学内部不同层级单位之间分布的模式。分配规则或分配路径通常包括大学预算过程的三要素，即资金来源、目的地和中间路径。如科研经费间接成本回收（indirectcostrecovery）应尽可能通过校级管理层分配给获得该经费的科研人员所在的院系，这条规则包括科研经费间接成本（即资金来源）、院系（即目的地）和校级管理层（即中间路径）。相较预算模型，预算系统所包含的内容更为广泛。一所大学的预算系统不仅包括这所学校采用的预算模型，还包括所有决策者的自由裁量要素。由此决定了对大学内部资源配置的研究不能仅仅停留在对预算模型及预算规则的具体分析，还应关注对预算决策者自由裁量要素规范的研究。如同大学治理体系包括治理结构与治理过程两个不可分割的治理要素一样［6］，大学内部资源配置系统包括两大要素，一是为大学内部资源配置提供结构性框架的预算模型，二是资源配置主体行使资源分配职权的权责范围。由于科学设计的预算模型在一定程度上对资源配置主体的职权行使发挥了制约作用，因此，预算模型构成了大学内部资源配置的结构性基础。 根据上述关于预算系统与预算模型的描述，一所大学的预算系统和预算模型在理论上可以是一致的。进而言之，大学内部资源配置具有脱离经验而理性分配的可能性，即其操作实践可以不再纷繁复杂而呈齿轮般规律运作的特质。然而问题在于，预算系统并非纯粹由规则和公式堆积而成，且事实上这样一个如同齿轮般精确运作的量化预算系统，对受不确定性因素影响的大学内部治理并无益处。例如，20世纪中期美国威斯康星州开始强调通过严格遵照基于公式的公共资源分配模式以获得最大社会效益，与此同时，该州政府也要求公立大学采用相同的量化原则编制大学预算。但是，科沃莱斯基（M.Covaleski）通过分析历史文本数据后发现，正是因为这种高度量化的内部资源配置体系对该州威斯康星大学麦迪逊分校的发展和规划造成了相当大的负面影响，以至于该校在20世纪80年代提出了引入更为灵活的预算系统的必要性，将更多资源分配权力分流给各配置主体。［7］根据这个案例，结合上述对预算模型与决策者自由裁量之间关系的分析，我们可以将大学预算系统想象成一个连续体，一端完全依赖于严格的预算模型，另一端则完全依赖于大学资源分配决策者自由裁量。一个科学的大学预算系统应与连续体两极都保持一定的距离，即预算模型与决策者自由裁量相互形塑最后达到一个动态平衡的状态。基于此，关于大学预算与内部资源分配的研究，应避免传统的非此即彼立场造成在预算模型和自由裁量或权力博弈之间的种种分裂，注重构建两者之间的连续性与整体性。 时任斯坦福大学预算改革委员会主席麦西（W.Massy）基于20世纪80年代后期斯坦福大学预算改革的考察，指出理想的大学预算模型应由许多重要的规则组成，但也要为大学校长和教务长（provost,即美国大学里预算与分配总负责人）的决策过程留下相当大的职权行使空间。［8］其理由是从实践出发，任何一套规则都不可能囊括所有可能发生的意外事件以及针对这些意外事件的应对策略。因此，即便多数大学领导倾向于尽可能淡化自由裁量要素同时强化量化模型要素在预算决策中的重要性，在很多情况下，基于模型的决策会产生不尽如人意的意外后果，最终不可避免需要上层干预。如基于产出投入理念的预算模型的一个基本规则是，大学各单位经费支出与生产活动所获得的收入应是一一对应的。为此，院系领导通常假设某项活动所产生的收入足够支持其下一学年的活动，并以此作为增加或削减该项活动开支的唯一依据。这种对规则进行僵化的解释与执行带来的一个潜在负面结果是，预算模型原本是用来支持预算分配的过程，即以模型中的一系列规则为制定资源分配决策寻求合理性，但最终因为院系领导的刻板解读从而违背了高校内部资源分配是为了更好地完成学校使命的目标。麦西对此在《高校资源配置》一书中提出，在美国大学一些市场化程度较低的院系，系领导可能会忽视一些经费来源或大幅度削减课程，因为这些经费的间接成本回收或这些课程的学费收入不足以支持相关科研或教学。［9］这些系通常包括数学系、哲学系和英语系等，它们无疑代表着一所大学的核心学术使命。因此，仅仅为了遵照预算模型中的某些规则而削减这些院系的科研和教学的做法，有违大学作为知识生产和传播组织的使命，并不可取。这个例子说明，从决策角度来看单一的预算模型有明显的缺陷。基于产出投入理念的预算模型提供的内部资源分配路径也许符合院系的最佳利益（如哲学系削减通识选修课以节省开支），但并不符合学校的核心价值观。密歇根大学安娜堡分校的科尔斯（K.Kohrs）和德格拉夫（S.DeGraff）在一份对学校预算系统满意程度的调查报告中指出，包括许多系主任在内的多数受访者认为预算系统应该包括这样一个原则：当预算模型的规则明显妨碍决策者作出正确决定时，高校各部门应通过一些简单有效的机制预警学校预算部门，而此时预算系统应该有足够的灵活性凌驾于预算模型之上。［10］也就是说，预算模型存在的目的是协助决策者更高效地实施政策而不是代替决策。 综上所述，虽然预算模型是大学内部资源配置的核心要素并为其运行提供了一个结构性框架，但大学内部的资源配置必须跳出预算模型带来的种种局限，在预算编制或研究中注入决策主体的自由裁量要素。这种将预算模型与资源决策者的自由裁量同时纳入资源配置过程的做法，不仅有利于提升大学内部资源配置的科学性和公平性，更有利于满足大学整体发展和长远发展的资源需求。鉴于此，大学的预算编制不能仅维护预算模型的“铁面无私”，还应关照大学为实现变革及发展的专门需要，此即强调在大学资源配置中预算模型与预算决策者必须相互形塑的理由，亦是大学预算编制和预算管理必须遵循的指导性原则。已有不少研究聚焦大学内部资源配置过程中的自由裁量问题，并尝试提出各自的分析框架［11］，尤其是从“我国大学内部资源配置受到强大行政权力左右”这一宏观治理模式视角对影响我国公立大学内部资源配置的直接影响因素进行探讨［12-13］。 三、美国一流公立大学七种 基本预算模型评介 20世纪70年代早期，为了应对公共财政的短缺以及公众和政府对大学成本控制方面问责诉求的不断高涨，美国高等教育研究专家和大学官员开始基于经济学的理论设计内部资源配置模型，大学进而对多种预算经费分配模式进行了研究和尝试。这一系列尝试曾一度被认为是美国高等教育管理领域内的学术风潮（academicfads），因为一些预算模型在大学中的应用像时尚一般来得快去得也快。［14］理论上，大学预算经费分配通常基于以下七种基本预算模型，即增量预算（incrementalbudgeting）、零基预算（zero-basedbudgeting）、作业基础预算（activity-basedbudgeting）、责任中心管理预算（responsibilitycentermanagement）、中心化与去中心化预算（centralizedanddecentralizedbudgeting）、价值中心预算（value-centeredbudgeting）和绩效预算（performance-basedbudgeting）。在实践中，美国大学所采用的预算模型通常为两种或多种基本模型的混合形式。 1.增量预算 增量预算制度设计的逻辑基础和起点是资源配置中的渐进理论。渐进理论的核心观点认为，在实践上，至少在短期内，过去一年的资源配置决策是当前分配决策的最佳预测指标。因此，根据增量预算模型，预算提案和拨款应严格基于上一年的经费水平，并在此基础上做些微调。大学教务长办公室只对新的财政收入按增量预算进行分配，预算编制的依据则按大学整体历史预算的百分比，即“本财年基本预算金额=上一财年预算金额+/-一定比例的增长额度”。此模型易于实施，预算稳定性强，因此允许高校各单位对未来数年的财政情况进行整体规划。相对于优点，该模型的缺点也很明显。首先，运用该模型很难确定以及分析成本如何促进收入与创造价值。其次，每个学术部门本年预算在去年预算的基础上小幅增加或减少，这种分配方式缺乏激励机制，不利于激励院系降低成本并提高效率。最后，增量预算模式较为僵化，不利于大学组织对外界环境所释放的机会或危机信号及时做出反应。 2.零基预算 零基预算模型的核心在于，每个预算规划期的开始阶段，上一年度的预算清零并重新规划。使用该模型的高校，所属机构的每一个部门都必须重新申请资金分配，以及所有支出都必须进行调整。这意味着院系的资助并不是自然获得的，经费分配的基础是每个要求资助的申请必须具有强烈的目的性。因此，零基预算的一个显著优势是能有效控制非必要成本的支出。麦基诺公共政策中心（MackinacCenterforPublicPolicy）对所采集数据进行分析，结果表明零基预算策略有效减少了与院系“权利意识”（entitlementmentality）相关的成本，并使制定预算的讨论与分配更有实际意义。［15］麦西认为，零基预算体系的基本思路，在于推倒已有的方案对资源重新分配，因此很容易带来资源配方向上的偏差。此外，每年的经费申请数量是如此庞大，以至于决策者经常陷入申请报告的琐碎细节，进而忽略了学校长期的战略目标。 3.作业基础预算 作业基础预算模型的核心理念是使用财物资源能够为机构带来最大的回报，即注重效率或投入产出比的最优化。在当前企业型大学（entrepreneurialuniversity）以及高校内部高度市场化理念的驱动下，有学者认为，若将该预算模型与高校资源配置相结合，则能极大地提高资源分配的有效性以及资源自身的使用率，是高等教育资源配置的有效选择之一。采用作业基础预算模型的高校鼓励校内学术机构与研究人员根据估算的回报率（或对学校与学术的贡献率）对有限的财政资源进行分享与竞争。该模型的关键，在于如果大学能够准确地评估收入来源，并将这些收入来源与未来的战略目标进行绑定，则能获得更广泛的收益。一个值得注意的问题是，作业基础预算模型所注重的效率（efficiency）并不完全符合大学的本质追求（即知识创新、人才培养与社会服务）；大学内部资源配置的目的应是提高资源利用效能（effectiveness），即将资源合理分配到最贴近大学本质追求的活动中。但如何定义和测量学校效能的核心指标仍是高等教育学界公认的难题之一。［16］ 4.责任中心管理预算 责任中心管理预算通常被美国大学预算研究人员称作“自力更生”或ETOB（EveryTubonitsOwnBottom）模型。实施责任中心管理模型的主要目的是通过将教学与科研、注册学生的学费的收入分配给获得这些收入的院系，以激励它们获得更多的收入。责任中心管理模型将资源配置权力下放给院系等学术单位，允许这些院系优先安排与学术相关的事务。尽管责任中心管理模型体现了大学作为一个学术组织所蕴含的院系自治精神，但是许多高校管理人员认为该模型是有缺陷的。如这种财政收入分配方式会导致各个院系使用不合适的手段争夺十分有限的学生资源，因此也许会出现工程学院为了防止自己的学生去其他学院选课，而开设英语课或音乐课等荒谬现象。此外，当按收入分配资源成为院系发展中的一种关键导向，责任中心管理模型所带来的浮躁现象（如某些市场化程度较高的院系大量开设与学校本质追求不符的课程和项目）在许多大学都有表现。 5.中心化与去中心化预算 对高校管理来说，中心化与去中心化分别对应中央集权型和地方分权型管理模式，并侧重于描述校级行政管理部门与主要由学术部门组成的预算中心之间的动态关系。加扎科维斯基（P.Jarzabkowski）将高校管理模式中心化与去中心化视作一个权力博弈连续体的两极，认为大学对内部资源配置无论是进行集中控制还是分散管理，都不应以孰优孰劣为标准来审视其分配结果。［17］准确地说，资源分配管理模式中心化与去中心化的程度始终处于一个动态状态，涉及组织重构。在重构过程中，大学组织不断适应环境资源（如经费来源、市场信号）的变化，并通过这种适应性达到组织内部多部门间的协调。经济学家认为，在经济发展相对缓慢，甚至整体略有停滞的大环境中，大学更应通过集中调控的手段达到统一目标、质量监控和降低成本的目的。但过度集中化也会产生不良后果，如当预算集中化，资源分配的决定因高度依赖上层管理部门而远离了以教授为代表的学术群体，整个大学系统就会缺乏有效的竞争机制，进而趋于高度行政化，从而显著降低大学作为一个学术组织的整体运行效能。 6.价值中心预算 有效的资源分配取决于全面预算管理体系的设计与实施。大学是一个高度结构化的组织。因此，应用于大学治理的预算管理体系必须同时适用于多个层面，如大学层面的发展计划以及学院层面的财务及投资计划。设计以价值为中心的预算管理体系的基本原则是该系统必须与大学发展的战略重点保持一致，提升学校各部门以及任务执行单位之间的合作效率，形成共同的校园文化与价值。基于价值为中心的整合预算模型为如何执行这些基本原则提供了一个框架。这个模型包括如下指导性原则：促进预算改革进程的透明化，模型的组成部分应能预测改革的结果，有序合理的组织管理，明确的责任制，优先发展的重点战略，优化多年期的规划，明确奖励制度。重要的是，这个基本框架需要在大学和学院两个不同层面的战略规划之间达到平衡，即各级层面既有符合自身利益的运营目标，也能通过协调达成统一的符合大学使命的长期战略目标。 7.绩效预算 绩效预算模型将业绩或完成指定目标的数量和质量作为资源分配的依据和一种基于结果的（或结果导向型）预算模型，利用财务管理对大学各部门进行有效调控，奖励达到目标的部门的同时削减那些没有达到目标的部门预算。实践中，绩效预算通过数学规划方法为美国高校的资源分配注入了足够的理性因子，并提高了各项决策过程的科学化水平。理论上，最为有效的绩效预算不仅清楚地展示了高校如何为日常任务和活动分配足够的资金，还较为准确地预测了这些任务和活动产生的结果。［18］因此，这种预算模式对高校的宏观调控发挥了非常重要的作用。基于绩效预算模型能促进大学更好地实现目标（效能和激励结构）这一假设，该模型在近期很有可能获得美国国会立法授权，成为一种必须整合进入高校资源分配的预算编制方式。美国公立大学为了争取更多的州内财政支持款，对从州政府获得的财政拨款的分配或多或少地采取了绩效预算模型的核心理念。 四、美国一流公立大学多元混合 预算模型的执行路径 美国公立大学经历了20世纪50-60年代的蓬勃发展后，在70年代遇到了整体财政紧缩带来的经费困境，并在80年代卷入市场化主导的改革浪潮中。针对不同时期的经济波动和财政危机，公立大学的管理者和高等教育研究专家对大学内部资源分配体系的快速适应性反应进行了持续的观测和研究。［19］对此问题持续探索后产生了诸多关于大学预算系统、预算模型及其技术特征和结构特征的研究成果。梳理此类研究文献，发现其中一个共性特征即大学内部资源分配基本聚焦于设计理性预算模型以优化预算使用目的。以上评述的七种预算模型即为美国大学在内部资源分配实践中既有多样性又有代表性的尝试。但这些预算模型多少存在这样或那样的不足，如有些预算模型过于依赖数理统计规划工具以优化支出预算，缺乏对内部资源分配重要影响因素的整体把握；有些预算模型囿于学校资源必须集中管控、自上而下配置的理念，对学科属性对大学内部资源配置的影响考虑不足。由于大学是组织结构复杂及目标诉求多样的学术机构，单一的预算模型难以完成大学预算编制的任务，所以美国大学一般根据需要同时借助多个预算模型进行预算编制。 为具体了解美国大学在内部资源配置中是如何选用预算模型的，我们选取并分析了加利福尼亚大学伯克利分校（UniversityofCalifornia,Berkeley）、伊利诺伊大学厄巴纳-香槟分校（UniversityofIllinoisUrbana-Champaign），密歇根大学安娜堡分校（UniversityofMichigan-AnnArbor），得克萨斯大学奥斯丁分校（TheUniversityofTexasatAustin）和威斯康星大学麦迪逊分校（UniversityofWisconsin-Madison）五所美国一流公立大学在其预算办公室网站上公开提供的预算报告及相关文件［20-24］，尝试提炼这些大学所使用预算模型中的共同结构特征。根据《美国新闻与世界报道》（U.S.News&WorldReport）发布的2022年美国公立大学排名，这五所高校均名列前15位，可以代表美国一流公立大学的水平。［25］需要指出的是，本文只关注非限制性经费（unrestricted/generalfunds）在美国公立大学内部的分配。与礼物或捐赠等具有明确权利归属的经费相比，院系对非限制性经费的使用具有极大的自由度，因此这部分经费资源分配规则的制定与执行很大程度上体现了公立大学内部治理的水平，进而影响大学的长期建设与发展。［26］ 本文采用归纳法与比较法对上述五所美国公立大学公开的预算报告等文件与资料进行整理和分析，归纳出五所案例高校内部资源分配路径涉及的主要预算模型及共同结构特征，分析结果可以归纳为如图1显示的预算模型执行路径：预算模型模块包括教务长领导的预算办公室（即图1中学校模块，以下统称中枢管理部门）、由院系和各类研究中心构成的学术单位、各级行政单位及大量专业化的服务单位。大学关于内部资源配置的核心决策通常来自中枢管理部门。部分高校如密歇根大学安娜堡分校，包括学费、科研经费间接成本、州政府拨款等在内的全部非限制性收入均由中枢管理部门接收，然后转给学院再由学院分配给所属系。另一些学校如伊利诺伊大学厄巴纳-香槟分校，除州政府拨款由中枢管理部门直接接收（见路径3），科研经费间接成本和学费分别由这些收入产生的学院直接接收（见路径1和路径2），再分配给产生这些收入的系（见路径6）。 科研经费间接成本、学费、州政府拨款在美国公立大学内部资源配置程序上的差异并不影响学院作为大学内部自治预算中心的地位。例如，无论哪种情况，院系作为自治的预算中心都会自主作出诸如聘用新教员等对院系发展具有长远影响的战略决策以及特殊支出的决策。其次，内部资源配置程序上的差异并不影响学校作出战略性或运营性决策。因为学校通过补充经费（supplementalfunds，类似于校长基金项目等经费分配调节机制）的分配达到掌控办学方向，履行大学使命,体现大学的价值追求。补充经费主要来源于学院上缴至学校的税收以及各种管理费用（见路径5），学院还会通过成本评估（costassessments）等形式，向中枢管理部门缴纳一部分收入，作为可供预算办公室无限制使用的补充经费或用于弥补学校提供的服务成本。学校再将补充经费分配给相关学术单位（见路径4）和行政、服务以及图书馆等一些非学术核心单位（见路径7）。 对上述具体分配路径的进一步分析可得出，美国一流公立大学的预算模型实际上是由多种基本预算模型组成的，是一种预算混合体。如五所案例公立大学都将一部分预算权力和财政责任从中枢管理部门转移到院系等基本学术单位，这与前面提到的去中心化预算理念相一致。下放财政责任后，学校鼓励院系创收，院系“自力更生”的趋势更为明确。将科研经费间接成本和学费全部分配给这些收入产生的院系（见路径1和路径2），这与责任中心管理预算理念相一致，即特定创收活动的增加会使资金自动流入完成了工作并获得收入的单位。这种方式在产生激励的同时，消除了中枢管理部门对学术单位片面了解的障碍，使学术单位能根据自身学科特点安排预算，以增加收入并降低成本，设定与大学发展相吻合的长期战略目标。其次，将州政府经费与大学目标效能（如经济困难学生毕业率）紧密挂钩，以及根据院系所招收的学生人数拨付财政经费（见路径3），则与绩效预算理念相一致。再次，补充经费的分配并不以往年的经费配置为依据，而是根据新一财年中院系的具体需求重新制定分配方案（见路径4），这与零基预算理念相一致。此外，行政部门没有学费与科研经费等产出，并不需要激励机制得以运营，因此这部分的内部资源分配方式是根据上一年度的经费使用情况按一定比例增加或减少（见路径7），这与增量预算理念完全相一致。最后，美国公立大学在鼓励“竞争”和“效率”等经济活动目标的同时，将“机会均等”和“多样性”等社会活动目标作为学校发展的使命，强调在大学预算中“公平”始终比“竞争”更重要，这与价值中心预算理念相一致。以密歇根大学安娜堡分校为例，其预算模型在20世纪90年代末期开始实施，被高等教育研究专家和大学管理者视作一个以责任中心管理预算为主并融合了增量预算、绩效预算、零基预算等众多预算模型元素的混合模型典范。 美国一流公立大学可以有效运用以责任中心管理预算模型为主的混合预算编制方法的前提，在于预算决策人员对学校各单位开展的任何创收活动具有敏感性，并能对这些活动造成的后果作出迅速反应。例如，当某学院学费收入下降，学院领导会立即召集相关人员研究是否制定有利于学院增加学费的政策，以便获得更多的资源去解决提高教师素质和研究人员能力的问题。与此类似，如果一个院系或研究单位的经费大幅增加，这些单位理应获得经费附带的间接成本回收收入，以便用于投资和发展新的科研项目。同时中枢管理部门也能清楚地看到，某个研究领域更有机会获得外部财政资助，从而提出相应的对策或作出战略决策。由此可见，混合预算模型所提供的灵活性，有利于中枢管理部门和院系领导预见潜在的创收机会或创收过程中可能出现的负面影响，以确保资源获得和分配的高效率。尤其是当政府出现财政危机使得学校在短时间内难以获得外界经费支持时，预算决策者如果对收入流失不敏感，相关政策制定滞后，则易导致大学陷入财政紧缺的危机。 必须指出的是，尽管责任中心管理预算作为一种“自力更生”预算模型已被美国众多一流公立大学广泛采用，但在实践中还存在一些潜在问题。以预算系统连续体作为分析工具，设想一所大学完全按照预算模型进行内部资源配置，如果学校将收入都分配给产生收入的单位，后果之一就是那些市场化程度低以及招生人数少的学术单位将面临生存危机。此外，大学作为一个包括众多重要组成机构如图书馆、校园保卫部门和一些交叉研究中心的巨型组织，上述部门由于工作属性的限制只有有限的收入甚至没有任何收入来源，如果大学完全依赖“自力更生”预算模型进行内部资源分配，这些部门的生存发展空间将十分有限，甚至面临消亡的危险。如果发生这种情况，势必对大学的稳定运行及目标实现产生负面影响。正是存在这些潜在的威胁，导致美国的公立大学有意避免完全按照预算模型进行内部资源分配，从而为中枢管理部门留出更大的自由裁量空间。 本文的五所案例大学中，中枢管理部门拥有极大的支出预算自由裁量空间，主要通过如图1所示的路径4和路径5即补充经费及其收支得以实现。理论上补充经费的支出既代表对一个系的重要性的测度，也代表中枢管理部门对大学使命、学术目标、财政状况的认知。补充经费独立于其他预算经费支出，其使用目的是向学术单元提供额外的支持，保障这些单位的高效运行。这部分经费没有明确的用途，由院系等单位按照需求申报。中枢管理部门根据申报项目所需经费数额和预期绩效、必要性、可行性作出判断。如院系有意愿引进诺贝尔奖获得者和院士等拥有特殊身份的学术人员，却囿于有限的经费而不能实现，那么补充经费的存在，保证了院系领导可以向中枢管理部门提出申请，即他们可运用多种政治和管理的策略到中枢管理部门游说以获取学校的支持，以达到扩充资源和引进杰出人才的目的。补充经费分配方法属于传统的零基预算模型，采用“一事一议”的单项（line-item）预算方法。这种独特的嵌套预算模型结构将本研究中样本公立大学采用的混合模型与其他如责任中心管理模型相区分，确保学术单位（特别是那些市场化程度非常低但承担大学核心使命的系）不会在“自力更生”的资源配置理念下逐渐消亡。正是补充经费这一预算核心要素赋予以教务长为代表的中枢管理部门在大学预算制定方面的关键地位，保障了校级预算决策人员和行政部门的事权，由此也体现了预算系统超越预算模型的存在价值。 五、经验启示 与私立大学几乎完全独立于州政府管治不同，政府是美国公立大学的主要投入者。公立大学的外部经费获得主要依靠政府拨款与管控以及市场获取与调控相结合的多元混合制方式，这与我国一流大学经费资源获取及其管理具有一定的相似性。［27］因此通过研究分析美国公立大学如何利用预算模型与预算系统在组织内部分配所获取的资源，对提升我国大学尤其是一流大学内部资源配置的科学性具有启示意义。 一是制定合理的大学内部资源分配规章制度。在美国顶尖公立大学，预算模型及其明确的分配规则首先得到各院系认可，并制定了相应的经费分配规章制度。预算有了有效的约束，资源的流向也就有了明确的依据。与此同时，资源分配规章制度的合理性也体现在相关制度执行的灵活性上。如对预算模型的高度依赖并没有杜绝院系向学校寻求部门利益的可能，特别是补充经费的存在，保留了院系囿于自身经费限制而向学校管理层进行“一事一议”讨价还价的可能性，为学校管理层平衡各方利益诉求提供了博弈的舞台。鉴于此，在遵循合法性原则的基础上，我国公立高校需形成严格的内部资源配置制度和惯例，同时将制度实施的权威性与执行的灵活性相结合，以此为基础寻找内部资源科学配置的推进路径。［28］ 二是推进大学内部资源配置绩效评价体系建设。大学内部资源配置的科学化必须得到两方面的保障，一是制度设计，二是绩效评价。《深化新时代教育评价改革总体方案》提出，构建科学完备的高等学校评价体系，是高等教育高质量发展的保障。［29］基于此，高校绩效评估指标应进一步细化，将内部资源配置的结果纳入高校办学质量的重要一环进行评价，夯实数据基础，加快改革我国大学内部资源配置指标的统计核算监测制度；秉持公开透明原则，定期在学校官方网站披露内部资源配置相关数据，并加大投入建设类似于美国高等教育综合数据系统(IntegratedPostsecondaryEducationDataSystem)的经费收支信息共享平台；重视对内部资源配置评价结果的运用，根据评价结果不断修正和完善评价指标体系，以教育评价改革为牵引统筹推进高校内部资源配置改革，积极主动地推进高等教育高质量发展。 三是通过大学内部资源配置的整体设计明确不同权力角色的地位。在系统论视域下，作为大学内部治理的核心部分，大学内部资源配置应被视作一个整体来分析其结构和功能。［30］简言之，预算模型与资源配置决策者的自由裁量相结合产生了预算系统。这套系统使大学看起来如同一个市场化混合经济共同体。在这一经济体中，“企业”即大学这一组织内的学院、系和其他机构。这些单位从多种渠道寻求资金来源以谋求更好的发展，并负责承担相应的运营成本。在此语境下，这些“企业”作为非营利性组织，享有共同的宗旨、使命和战略性目标。这一特征是区分大学内部各单位与市场化经济体的关键之处，也是大学本质的体现。校长、教务长与学校领导层代表中枢管理部门，其正常运行几乎完全依赖从各“企业”获得的收入。观察美国公立高校中枢管理部门的具体实践，不难发现在大学内部经费资源配置的过程中，中枢管理部门行使的行政权力具有权威性。但是大学的行政权力得到维护的同时，作为学术权力代表的院系在资源配置中享有较大的自治权力，这是由大学组织特性决定的，由此导致大学的行政体系在内部经费资源配置中有一定的局限性。
（来源：高等教育研究，眭依凡，许超—大学内部经费资源的科学配置——以美国一流公立大学的预算系统为例）